Litorali abusivi e concessioni balneari mai revocate: chi occupa illegalmente le coste italiane con la protezione silenziosa dei comuni

C'è un pezzo d'Italia che non appartiene a nessuno, o meglio, che appartiene a tutti ma che da decenni viene trattato come proprietà privata. Sono i litorali abusivi, quei tratti di costa dove stabilimenti balneari, chioschi, strutture fisse e recinzioni occupano il demanio marittimo senza titolo valido, con concessioni scadute, mai rinnovate formalmente, o addirittura mai rilasciate. Un fenomeno che riguarda centinaia di chilometri di spiagge italiane e che prospera grazie a un meccanismo preciso: la protezione silenziosa dei Comuni, che non revocano, non sgomberano, non sanzionano. E intanto il mare resta inaccessibile.

La mappa dell'abusivismo balneare in Italia

L'Italia ha circa 8.300 chilometri di coste, di cui una quota significativa è classificata come demanio marittimo e quindi, per legge, di uso pubblico. Eppure secondo i dati elaborati da Legambiente nel suo rapporto annuale Spiagge», oltre il 50% delle coste sabbiose italiane è occupato da stabilimenti balneari in concessione, con punte che superano il 70% in Regioni come la Liguria, l'Emilia-Romagna e la Campania. A questa quota si aggiunge una fetta difficilmente quantificabile di occupazioni irregolari: strutture che continuano a operare su concessioni formalmente scadute, ampliamenti non autorizzati che si estendono oltre i confini del titolo originario, manufatti fissi, bungalow, piattaforme in cemento, magazzini, costruiti abusivamente su aree demaniali senza mai essere stati demoliti.

Il problema non è nuovo, ma negli ultimi anni ha assunto una dimensione più visibile per due ragioni. La prima è la lunga battaglia legale sulla direttiva Bolkestein, la normativa europea che imporrebbe la messa a gara delle concessioni balneari e che l'Italia ha sistematicamente eluso, prorogando le concessioni esistenti di anno in anno fino al 2033 nell'ultimo provvedimento, blindando di fatto i gestori uscenti contro qualsiasi concorrenza. La seconda è la crescente pressione dei cittadini e delle associazioni ambientaliste che reclamano il diritto all'accesso libero al mare, un diritto formalmente garantito dalla legge ma di fatto sempre più compresso.

Come funziona il meccanismo delle concessioni fantasma

Per capire come sia possibile che stabilimenti abusivi operino indisturbati per anni, bisogna capire la filiera delle responsabilità. Le concessioni demaniali marittime vengono rilasciate dalle Regioni e gestite amministrativamente dai Comuni costieri, che hanno il compito di verificare il rispetto delle condizioni, riscuotere i canoni e in caso di irregolarità revocare il titolo e procedere allo sgombero.

È esattamente qui che il sistema si inceppa. I motivi per cui i Comuni non intervengono sono molteplici e si intrecciano tra loro:

• Pressione politica e clientelare: in molti Comuni costieri, i gestori degli stabilimenti balneari sono figure di peso nella comunità locale, datori di lavoro stagionali, finanziatori di iniziative culturali e sportive, spesso vicini alle amministrazioni locali. Avviare un procedimento di revoca significa scontrarsi con una rete di interessi consolidati.
• Carenza di personale e risorse: gli uffici demaniali comunali sono spesso sottodimensionati, con pochi dipendenti che gestiscono decine o centinaia di pratiche. I controlli vengono effettuati con rarità, e quando emergono irregolarità si preferisce avviare un iter di regolarizzazione piuttosto che una procedura di revoca.
• Timore del contenzioso: i gestori abusivi impugnano sistematicamente i provvedimenti di revoca davanti al TAR, ottenendo spesso sospensive che congelano l'esecuzione per mesi o anni. Il Comune, privo di risorse legali adeguate, finisce per preferire l'inerzia al rischio di un lungo e costoso procedimento giudiziario.
• Convenienza economica distorta: i canoni demaniali pagati dai concessionari notoriamente bassi, a volte irrisori rispetto al valore commerciale delle aree rappresentano comunque un'entrata per le casse comunali. Revocare la concessione significa perdere anche quella.

Il risultato è un sistema di impunità strutturale in cui l'abusivismo balneare si autoalimenta: chi occupa illegalmente sa che le probabilità di essere sgomberato sono minime, chi vorrebbe denunciare sa che le istituzioni raramente intervengono, e il cittadino comune che vorrebbe accedere liberamente alla spiaggia si trova davanti a recinzioni, lettini e ombrelloni che occupano ogni centimetro disponibile.

I casi più eclatanti: da Mondello a Forte dei Marmi

La casistica degli abusi balneari documentati in Italia è vastissima, ma alcuni casi restituiscono bene la dimensione del fenomeno. In Sicilia, e in particolare nel tratto di costa tra Palermo e Mondello, decine di strutture operano da anni su concessioni scadute o mai formalizzate, con manufatti in cemento che hanno trasformato porzioni di demanio pubblico in complessi privati dotati di ogni comfort. In Calabria, la Guardia Costiera ha condotto negli ultimi anni operazioni di sequestro che hanno portato alla luce occupazioni abusive di intere spiagge, alcune delle quali risultavano libere sulla carta ma erano di fatto presidiate da strutture private che impedivano l'accesso.

In Toscana, a Forte dei Marmi e dintorni, il valore commerciale delle concessioni balneari ha raggiunto cifre da capogiro, si parla di cessioni di fatto tra privati per centinaia di migliaia di euro, nonostante la concessione sia un titolo pubblico e non cedibile mentre i canoni pagati allo Stato restano fermi a livelli stabiliti decenni fa e mai adeguati al mercato. In Liguria, Regione in cui la quota di spiagge libere è tra le più basse d'Italia, i comitati di cittadini che tentano di accedere al mare si scontrano con stabilimenti che hanno ampliato i propri confini oltre i limiti autorizzati, installando strutture fisse su aree che sulla carta risultano libere.

I diritti del cittadino: cosa dice la legge

La legge italiana è chiara, almeno sulla carta. Il Codice della Navigazione stabilisce che il demanio marittimo è inalienabile e che le concessioni sono titoli temporanei soggetti a revoca. La legge 494/1993 fissa il principio dell'accesso libero e gratuito al mare, stabilendo che deve essere garantita una fascia di spiaggia libera fruibile da tutti. La Corte Costituzionale e il Consiglio di Stato hanno più volte ribadito che le proroghe automatiche delle concessioni sono in contrasto con il diritto europeo.

Ecco cosa può fare concretamente un cittadino che si trova davanti a una spiaggia occupata abusivamente:

• Presentare un esposto alla Capitaneria di Porto competente per territorio: è l'autorità preposta alla vigilanza sul demanio marittimo e ha il potere di avviare ispezioni e procedimenti sanzionatori.
• Segnalare al Comune tramite l'Ufficio Demanio o lo Sportello del Cittadino, richiedendo formalmente informazioni sullo stato della concessione che occupa quella porzione di spiaggia.
• Contattare la Guardia Costiera (numero verde 1530) per segnalare impedimenti all'accesso al mare o occupazioni che appaiono prive di titolo.
• Rivolgersi alle associazioni di tutela come Legambiente, WWF o il Forum Salviamo il Paesaggio, che raccolgono segnalazioni, forniscono supporto legale e esercitano pressione pubblica sulle amministrazioni inadempienti.
• Fare un esposto alla Corte dei Conti regionale nei casi in cui si sospetti che la mancata riscossione di canoni o la mancata revoca di concessioni abusive stia causando un danno erariale.

La riforma che non arriva mai

La direttiva Bolkestein, approvata dall'Unione Europea nel 2006, imporrebbe la messa a gara pubblica di tutte le concessioni di servizi, incluse quelle balneari, alla loro scadenza naturale. L'Italia avrebbe dovuto recepirla da anni. Invece ha scelto la strada delle proroghe: nel 2009, nel 2012, nel 2018, nel 2020 e di nuovo nel 2023, quando il governo ha esteso le concessioni esistenti fino al 2033 in attesa di una riforma organica che non è mai arrivata.

La Commissione Europea ha aperto più volte procedure di infrazione contro l'Italia per questo motivo. Il Consiglio di Stato, con le sentenze dell'Adunanza Plenaria del 2021, ha stabilito che le proroghe automatiche sono illegittime e che le concessioni scadute non possono ritenersi automaticamente rinnovate. Eppure, nella pratica, quasi nulla è cambiato: i titolari delle concessioni continuano a operare, i Comuni continuano a non revocare, e il cittadino continua a trovare la spiaggia occupata.

Il nodo politico è evidente: in Italia si stima che le concessioni balneari coinvolgano circa 30.000 imprese e garantiscano occupazione diretta e indiretta a oltre 300.000 persone. Una riforma reale significherebbe scontentare una categoria che ha sempre saputo fare lobby in modo efficace, trasversalmente a tutti gli schieramenti politici. E così la riforma si rimanda, si studia, si promette e intanto il mare resta murato.