Ripetitori abusivi su edifici pubblici: lo scandalo dei canoni fantasma e chi ci guadagna

Basta alzare lo sguardo verso il tetto di una scuola, di un ospedale o della sede di un Comune per notare, sempre più spesso, antenne e ripetitori per la telefonia mobile. Con la diffusione del 4G prima e del 5G poi, gli operatori di telecomunicazioni hanno bisogno di punti di installazione capillari sul territorio, e gli edifici pubblici, spesso alti, centrali e già dotati di allacci elettrici, sono obiettivi particolarmente appetibili. Il problema, segnalato da anni da giuristi ed esperti di diritto amministrativo, è che buona parte di questi contratti di locazione tra enti pubblici e compagnie telefoniche sfugge alle normali procedure di trasparenza previste per l'uso del patrimonio pubblico, aprendo una zona grigia difficile da controllare e, in alcuni casi documentati, sconfinando nell'abusivismo vero e proprio.

Perché gli edifici pubblici sono un obiettivo strategico

Per garantire una copertura di rete capillare, gli operatori telefonici hanno bisogno di installare i propri impianti su strutture sufficientemente alte, con un tetto solido e piatto e un facile accesso per la manutenzione. Le caratteristiche tipiche degli edifici pubblici, in particolare scuole, ospedali, municipi e altri immobili amministrativi, li rendono spesso perfetti per questo scopo. Per un Comune, mettere a disposizione un tetto significa incassare un canone annuo che, a seconda della posizione e dell'altezza dell'edificio, può oscillare da qualche migliaio di euro fino a 20-25mila euro l'anno per una singola antenna, oltre al rimborso dei consumi elettrici dell'impianto.

Il problema principale non riguarda, in generale, la legittimità di questi accordi in sé, quanto le modalità con cui vengono stipulati. Secondo diversi giuristi che si occupano di diritto amministrativo, gli enti locali hanno raramente utilizzato procedure di gara pubblica (le cosiddette "procedure a evidenza pubblica") per assegnare questi spazi, preferendo stipulare veri e propri contratti di locazione di diritto privato con l'operatore telefonico interessato, spesso individuato senza un confronto competitivo tra più aziende.

Il nodo giuridico: patrimonio disponibile o indisponibile?

Alla base di questa zona grigia c'è una distinzione tecnica che ha generato un ampio contenzioso davanti ai tribunali amministrativi negli ultimi anni: quella tra beni appartenenti al "patrimonio disponibile" e al "patrimonio indisponibile" dell'ente pubblico. Sui beni del patrimonio indisponibile o demaniale, l'installazione di un'antenna richiede in teoria l'applicazione del Canone Unico Patrimoniale (CUP), introdotto dalla legge di bilancio 2020 e poi esteso dal decreto legge 77/2021 anche agli impianti di telecomunicazione, con criteri più uniformi e tracciabili. Sui beni del patrimonio disponibile, invece, molti Comuni ed enti hanno sostenuto di poter operare in un regime puramente privatistico, stipulando contratti di locazione ordinari, spesso senza gara e con importi negoziati caso per caso.

Questa distinzione, tutt'altro che scontata nella pratica, ha alimentato un contenzioso, con operatori telefonici che in alcuni casi hanno contestato la validità delle clausole sui canoni, sostenendo che fossero in contrasto con la normativa di settore. Il risultato è un sistema frammentato, in cui condizioni economiche e modalità di assegnazione variano enormemente da un Comune all'altro, senza un archivio pubblico centralizzato che permetta di ricostruire con facilità quanti impianti insistono sugli edifici pubblici italiani, a chi sono stati assegnati e con quali criteri.

Quando si sconfina nell'abusivismo

Accanto alla zona grigia degli affitti stipulati senza gara, esistono anche casi più netti di installazioni realizzate in violazione delle regole, spesso vicino a siti considerati sensibili. La normativa vieta, in linea generale, l'installazione di impianti radioelettrici in prossimità di ospedali, case di cura, scuole e asili nido, proprio per il principio di precauzione legato alle emissioni elettromagnetiche. Nonostante questo, non mancano episodi in cui simili divieti sono stati aggirati o non fatti rispettare fino in fondo.

A Lecce, per esempio, l'installazione di decine di antenne wireless sugli edifici scolastici cittadini, nell'ambito di un progetto di connettività pubblica, ha portato a un'indagine della magistratura dopo l'esposto di un comitato di cittadini preoccupati per i possibili rischi sanitari. A Bari, un'inchiesta giornalistica ha documentato la presenza di numerosi ripetitori nei pressi di un ospedale cittadino, in un'area dove un regolamento comunale del 2011 vietava esplicitamente questo tipo di installazioni proprio per la vicinanza a strutture sanitarie, spingendo alcuni sanitari a chiedere formalmente l'accesso agli atti per verificare la regolarità delle autorizzazioni concesse.

Proprio per arginare situazioni simili, alcune amministrazioni hanno iniziato a rivedere le proprie regole. Nel 2026 il Comune di Genova ha approvato un nuovo regolamento sulle telecomunicazioni che introduce uno "scudo" rafforzato per i siti sensibili (scuole, asili, ospedali, case di riposo, centro storico), impone agli operatori l'obbligo di condividere le infrastrutture già esistenti prima di installarne di nuove e richiede la presentazione di piani annuali di sviluppo della rete, con l'obiettivo dichiarato di evitare quella che l'amministrazione ha definito una "proliferazione selvaggia" di ripetitori sul territorio comunale.

I nodi principali del sistema attuale

Riassumendo, gli elementi che rendono opaco il quadro complessivo di questi affitti sul patrimonio pubblico sono principalmente i seguenti:

• L'assenza di procedure competitive uniformi, con la maggior parte dei contratti stipulati come locazioni di diritto privato tra il singolo ente pubblico e l'operatore telefonico, senza un vero confronto tra più aziende interessate.
• La disciplina frammentata tra patrimonio disponibile e indisponibile, che genera incertezza su quando debba applicarsi il Canone Unico Patrimoniale e quando invece prevalga un regime negoziale puramente privatistico.
• La mancanza di un registro pubblico nazionale che raccolga in modo centralizzato numero, posizione e condizioni economiche degli impianti installati su edifici pubblici, rendendo difficile qualsiasi controllo aggregato o confronto tra territori.
• Il rischio di installazioni in violazione dei vincoli su siti sensibili, come dimostrano i casi di contenzioso legati a scuole e strutture sanitarie, dove i controlli preventivi non sempre si sono rivelati sufficienti.

Cosa cambia con le nuove regole in discussione

Diversi Comuni italiani, sull'esempio di Genova, stanno progressivamente introducendo regolamenti più stringenti, che prevedono in particolare:

• L'obbligo per gli operatori di comunicare in anticipo i piani di sviluppo della rete, così da permettere una programmazione preventiva da parte degli enti locali.
• La priorità alla condivisione delle infrastrutture già esistenti (il cosiddetto "cositing"), per limitare la proliferazione di nuovi impianti separati.
• Il monitoraggio costante dei livelli di emissione elettromagnetica in collaborazione con le agenzie regionali per la protezione ambientale (Arpa).
• Vincoli più severi attorno ai siti sensibili, con l'indirizzamento delle nuove installazioni verso aree industriali o periferiche.

Tutto ciò mette in luce un problema più ampio, che riguarda la gestione trasparente del patrimonio immobiliare della pubblica amministrazione italiana: un patrimonio spesso valorizzato attraverso accordi negoziati caso per caso, con scarsa uniformità di criteri e senza un monitoraggio centralizzato capace di ricostruire l'intero quadro nazionale. Se da un lato affittare i tetti di scuole e ospedali rappresenta per molti enti locali un'entrata utile, soprattutto in tempi di bilanci comunali sotto pressione, dall'altro la mancanza di procedure realmente competitive e di un sistema di controllo unificato lascia spazio a incertezze normative, contenziosi e, in alcuni casi documentati, a installazioni realizzate in violazione delle regole a tutela dei siti più sensibili. Una maggiore standardizzazione delle procedure, insieme a un registro pubblico consultabile, resta probabilmente la strada più efficace per rendere questo settore realmente trasparente.