Spiagge libere che non esistono più: come le concessioni balneari hanno progressivamente occupato i tratti di litorale

Chi d'estate si affaccia sulla costa italiana lo sa bene: trovare un tratto di spiaggia libero, senza ombrelloni a pagamento, gazebo, chioschi e recinzioni, è diventato un'impresa. Quello che una volta era un bene comune, la riva del mare, si è trasformato, nel corso di decenni, in un mosaico di concessioni private che ha progressivamente eroso lo spazio pubblico disponibile ai bagnanti.

Il fenomeno non è casuale né improvviso. È il risultato di una politica di gestione del demanio marittimo che, in assenza di una riforma organica, ha prodotto una proliferazione incontrollata di stabilimenti balneari, spesso favorita da canoni concessori irrisori e da proroghe automatiche che si sono susseguite per decenni.

Quanta spiaggia è rimasta libera? I dati

Secondo le rilevazioni periodiche condotte da associazioni dei consumatori e istituti di ricerca indipendenti, la quota di litorale sabbiosa effettivamente libera e accessibile in Italia oscilla tra il 30% e il 45% del totale, con variazioni significative da regione a regione. Ma la percentuale grezza racconta solo una parte della storia.

Occorre infatti distinguere tra:

• Spiagge libere "formali": tratti di litorale non concessi, accessibili in teoria, ma spesso privi di servizi, difficili da raggiungere o degradati per mancanza di manutenzione.
• Spiagge libere "di fatto": aree residuali compresse tra uno stabilimento e l'altro, talvolta di pochi metri, dove i bagnanti si stipano in condizioni precarie.
• Spiagge "libere attrezzate": gestite dai Comuni con servizi di base, che però variano enormemente per qualità e disponibilità da territorio a territorio.

Le coste più penalizzate si trovano in Liguria, Emilia-Romagna e alcune province venete e toscane, dove la densità di stabilimenti balneari è tra le più alte d'Europa. Al contrario, regioni come Sardegna, Calabria e parte della Sicilia presentano ancora percentuali più elevate di litorale libero, anche grazie a conformazioni costiere meno urbanizzate.

Come si è arrivati a questo punto

Le radici del problema affondano nel Codice della Navigazione del 1942, che ha istituito il sistema delle concessioni demaniali marittime consentendo ai privati di occupare porzioni di spiaggia in cambio del pagamento di un canone allo Stato. Un sistema pensato per regolamentare un settore emergente, che col tempo si è trasformato in un meccanismo di rendita garantita.

I nodi principali che hanno favorito la progressiva occupazione del litorale sono:

• Canoni di concessione storicamente bassi: per decenni i concessionari hanno pagato cifre simboliche allo Stato, spesso di gran lunga inferiori al valore economico reale delle aree concesse, creando di fatto una privatizzazione a costo quasi zero.
• Proroghe automatiche e rinnovi taciti: invece di mettere a gara le concessioni alla scadenza, le autorità competenti hanno sistematicamente prorogato i titoli esistenti, consolidando posizioni di vantaggio per i gestori uscenti.
• Assenza di una mappatura nazionale aggiornata: per anni non è esistito un catasto del demanio marittimo affidabile, rendendo impossibile una governance efficace del territorio costiero.
• Pressioni lobbistiche del settore balneare: le associazioni di categoria hanno esercitato una forte influenza sul legislatore, rallentando qualsiasi tentativo di riforma strutturale.
• Frammentazione delle competenze: Stato, Regioni, Comuni e Capitanerie di porto condividono le competenze sul demanio marittimo in modo spesso confuso, favorendo zone grigie normative.

Il risultato è un mercato delle concessioni in cui il valore economico dei titoli, che vengono di fatto ceduti tra privati, spesso a cifre molto elevate, non torna nelle casse pubbliche, ma resta nelle tasche dei concessionari storici.

La Direttiva Bolkestein e il nodo irrisolto delle gare

Il confronto con la normativa europea ha portato il tema delle concessioni balneari al centro del dibattito politico ed economico italiano. La Direttiva Servizi del 2006 (cosiddetta Direttiva Bolkestein) stabilisce che le concessioni di beni pubblici scarsi devono essere assegnate mediante procedure di gara trasparenti, aperte e non discriminatorie.

L'Italia ha a lungo ignorato questo obbligo, accumulando procedure di infrazione da parte della Commissione Europea e sentenze sfavorevoli da parte del Consiglio di Stato, che nel 2021 aveva fissato il termine del 2023 per l'avvio delle gare. Termini poi nuovamente slittati sul piano politico, mentre il confronto tra Governo, Parlamento e istituzioni europee continua a produrre più rinvii che soluzioni concrete.

Per il cittadino comune, il risultato pratico è duplice: da un lato, la mancanza di concorrenza nel settore mantiene i prezzi degli stabilimenti balneari italiani tra i più alti d'Europa; dall'altro, la quota di spiaggia pubblica disponibile continua a erodersi, riducendo le opzioni per chi non può o non vuole pagare per accedere al mare.

Le ricadute sui consumatori e sull'economia

L'occupazione del litorale pubblico non è solo una questione di diritti civili o di accesso al mare. Ha implicazioni economiche rilevanti su più livelli.

Per i turisti e i residenti, significa minore libertà di scelta e prezzi più alti: in alcune località balneari il costo giornaliero per un ombrellone e due lettini supera i 50-60 euro, con picchi anche superiori in alta stagione e nelle destinazioni più rinomate. La scarsità di alternative gratuite rafforza il potere di mercato degli stabilimenti, eliminando di fatto la concorrenza dal basso.

Per le casse pubbliche, il sistema attuale rappresenta una perdita secca: i canoni incassati dallo Stato per le concessioni balneari ammontano complessivamente a poche centinaia di milioni di euro l'anno, una cifra ritenuta ampiamente sottostimata rispetto al valore di mercato delle aree concesse. Un sistema di gare competitive potrebbe aumentare significativamente questi introiti, liberando risorse per i servizi pubblici locali.

Per il mercato del lavoro e dell'imprenditoria, infine, il regime delle proroghe automatiche ha creato barriere all'ingresso che impediscono a nuovi operatori, potenzialmente più innovativi ed efficienti, di accedere al settore, riducendo la dinamicità dell'offerta turistica balneare.

Cosa chiedono i cittadini

Il tema delle spiagge libere è diventato sempre più presente nel dibattito pubblico, anche grazie al lavoro di associazioni come Legambiente, che con il suo rapporto annuale "Spiagge" documenta lo stato del litorale italiano, e di comitati locali che si battono per la tutela dell'accesso pubblico al mare.

Le richieste che emergono con maggiore frequenza riguardano:

• La definizione di una quota minima garantita di spiaggia libera per chilometro di costa, con obblighi di manutenzione a carico dei Comuni o delle Regioni.
• La pubblicazione di mappe aggiornate e consultabili delle concessioni attive, per garantire trasparenza e permettere ai cittadini di orientarsi.
• L'avvio effettivo delle procedure di gara per le concessioni in scadenza, con criteri che valorizzino la qualità del servizio, la sostenibilità ambientale e la tutela dell'accesso pubblico.
• Il contrasto all'abusivismo balneare, che in alcune aree ha portato all'occupazione illegale di tratti di litorale formalmente liberi.

Il futuro delle spiagge libere in Italia dipenderà in larga misura dalle scelte politiche che verranno compiute nei prossimi anni sul fronte delle concessioni balneari. Un sistema di gare ben strutturato potrebbe, almeno in teoria, liberare risorse e garantire condizioni più eque sia per i consumatori sia per il mercato.

Resta però aperta la questione di come tutelare concretamente lo spazio pubblico: anche nel migliore degli scenari, senza vincoli normativi espliciti sulla quota minima di litorale libero, il rischio è che le gare producano nuovi concessionari privati senza aumentare significativamente l'accessibilità gratuita al mare.