Terre agricole abbandonate e patrimonio demaniale in disuso: i milioni di ettari pubblici che lo Stato non vende, non affitta e non coltiva

L’Italia possiede milioni di ettari tra terre agricole abbandonate e immobili pubblici inutilizzati che rappresentano un vasto potenziale inespresso per sviluppo rurale, occupazione e tutela ambientale. Nonostante la crescente attenzione delle istituzioni e degli operatori del settore, una parte significativa di questo patrimonio resta invenduta, sfitta e non valorizzata. Le recenti modifiche normative, che riguardano specialmente la definizione delle aree idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili e il riutilizzo dei beni demaniali, introducono nuove regole, obblighi e vincoli che incidono sulle strategie di recupero dei suoli e degli immobili pubblici dismessi. 

Quanti sono i terreni pubblici agricoli in Italia: i numeri del problema

Quantificare con precisione il patrimonio agricolo pubblico italiano è già di per sé un'impresa. La frammentazione tra enti gestori Stato centrale, Regioni, Comuni, enti di bonifica, Università agrarie, enti ecclesiastici scorporati, Ferrovia dello Stato, Difesa, rende impossibile una stima univoca certificata.

Secondo le elaborazioni dell'INEA (poi confluito nel CREA, Consiglio per la ricerca in agricoltura e l'analisi dell'economia agraria), i terreni agricoli di proprietà pubblica in senso lato ammontano a oltre 3 milioni di ettari, una superficie superiore all'intera regione Lombardia. Di questi, una quota significativa, stimata tra il 30% e il 40%, risulta di fatto inutilizzata o sottoutilizzata: né coltivata direttamente, né concessa in affitto regolare, né oggetto di procedura di valorizzazione attiva.

L'Agenzia del Demanio, che gestisce la componente più strettamente statale, censisce nel suo portale alcune categorie di beni agricoli disponibili, ma la lista è notoriamente incompleta: molti terreni risultano ancora intestati a enti soppressi, con iter di trasferimento bloccati da anni.

Perché lo Stato non vende: le ragioni di un immobilismo cronico

La domanda che qualsiasi osservatore economico si pone è semplice: perché un patrimonio di tale entità non viene messo a reddito o ceduto? Le risposte sono molteplici, e non tutte legittime.

• Il nodo catastale e i titoli di proprietà: una parte consistente dei terreni pubblici agricoli è gravata da incertezze sul titolo di proprietà. Confini non aggiornati, sovrapposizioni tra mappe catastali storiche e rilievi attuali, diritti di uso civico mai formalmente estinti, servitù antiche mai cancellate: tutto questo rende tecnicamente impossibile o economicamente svantaggioso, procedere a vendite o affitti senza prima risolvere i contenziosi. E risolverli richiede tempo, risorse e volontà politica che spesso mancano contestualmente.
• La governance frammentata: nessun soggetto pubblico ha una visione d'insieme del patrimonio agricolo dello Stato. L'Agenzia del Demanio gestisce i beni statali in senso stretto. Le Regioni hanno competenza su patrimoni trasferiti dopo il decentramento degli anni Settanta e Novanta. I Comuni amministrano terre civiche e beni agro-silvo-pastorali. Gli enti di bonifica controllano ampie superfici nelle aree di pianura e costiere. Ogni soggetto risponde a regole, tempi e logiche diverse. Il coordinamento è quasi inesistente.
• Il vincolo politico-elettorale: in molte aree del Mezzogiorno, i terreni demaniali hanno storicamente rappresentato una risorsa di scambio politico: concessioni a famiglie storiche, affitti rinnovati per decenni a canoni simbolici, aggiudicazioni discrezionali. Mettere a bando quei terreni in modo trasparente significherebbe interrompere rendite consolidate e affrontare resistenze locali potenti. Non a caso, le regioni con il maggiore patrimonio demaniale agricolo inutilizzato quali Calabria, Sicilia, Campania, Sardegna, sono anche quelle dove le riforme di gestione hanno avanzato meno.

L'uso civico: un istituto medievale che blocca il futuro

Tra le cause più sottovalutate dell'immobilismo sui terreni pubblici c'è la questione degli usi civici, un istituto giuridico di origine medievale che attribuisce a intere comunità rurali diritti collettivi su determinati terreni, pascolo, legnatico, raccolta, mai formalmente estinti con il processo di modernizzazione agraria.

L'Italia conta ancora migliaia di ettari gravati da usi civici, molti dei quali mai accertati con procedure formali. La legge prevede che tali terreni possano essere liquidati (trasformati in proprietà privata o pubblica piena) o affrancati, ma le procedure sono lente, costose e affidate a commissari regionali che in alcune regioni non operano da anni.

Il paradosso è che molti di questi terreni sono oggi de facto abbandonati, nessuno esercita più gli antichi diritti collettivi ma rimangono giuridicamente bloccati, impossibili da vendere, affittare o valorizzare.

Cosa succede nel frattempo: degrado, abusivismo e speculazione

I terreni agricoli pubblici inutilizzati non rimangono semplicemente fermi: si degradano, vengono occupati, cambiano destinazione d'uso di fatto pur restando formalmente agricoli.

Le conseguenze più documentate includono:

• avanzamento del bosco su superfici un tempo coltivate, con perdita di biodiversità agricola e aumento del rischio idrogeologico;
• occupazione abusiva da parte di privati, spesso tollerata per anni prima che intervengano le autorità, con successivi contenziosi che congelano ulteriormente la situazione;
• pressioni per il cambio di destinazione d'uso, che aprono la strada a speculazioni immobiliari su suoli formalmente pubblici;
• perdita di fertilità dei suoli non lavorati, con costi di ripristino che in alcuni casi rendono antieconomico il recupero;
• incendi dolosi in zone dove l'abbandono è funzionale a interessi privati di cambio d'uso o a dinamiche criminali.

Chi potrebbe beneficiarne: giovani agricoltori, cooperative e impresa sociale

Il paradosso più stridente è che esiste una domanda reale e crescente di accesso alla terra che rimane sistematicamente insoddisfatta. I giovani imprenditori agricoli, categoria che l'Unione Europea incentiva con misure specifiche nel Piano Strategico Nazionale della PAC, si scontrano con prezzi di acquisto proibitivi e mercati degli affitti poco trasparenti. I terreni pubblici, se messi a sistema, potrebbero rappresentare una risposta strutturale a questa domanda.

Alcune esperienze locali dimostrano che il modello funziona quando c'è volontà di applicarlo:

• la Regione Lazio ha avviato negli ultimi anni bandi per l'assegnazione di terreni regionali a giovani agricoltori under 40, con canoni calmierati e vincoli di progetto produttivo;
• in Sicilia, alcune Università agrarie hanno sperimentato l'affidamento di terre civiche a cooperative sociali per la coltivazione biologica e l'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati;
• diversi Comuni del Sud hanno aderito al progetto "Resto al Sud" in forme che prevedono la concessione di terreni pubblici come parte del pacchetto di incentivi per il ritorno nelle aree interne.

Si tratta però di iniziative episodiche, non di una politica sistematica.

Il modello alternativo: cosa fanno gli altri Paesi europei

Nel confronto europeo, l'Italia appare isolata nel suo immobilismo. In Francia, l'organismo pubblico SAFER (Sociétés d'Aménagement Foncier et d'Établissement Rural) gestisce attivamente il mercato fondiario agricolo, esercitando il diritto di prelazione sulle vendite di terreni e redistribuendo le superfici verso chi ne fa uso produttivo. In Germania, dopo la riunificazione, la BVVG ha gestito la vendita e l'affitto di oltre 1,2 milioni di ettari di terreni ex-DDR in modo trasparente e pianificato. In Portogallo, il programma "Bolsa de Terras" ha creato un registro pubblico delle terre abbandonate disponibili per nuovi affittuari, connettendo domanda e offerta con un portale dedicato.

In tutti questi casi, la parola chiave è governance attiva: uno Stato che non si limita a possedere, ma gestisce, pianifica e redistribuisce.

Le proposte sul tavolo: dalla Banca della Terra al Catasto dei Beni Demaniali

La "Banca della Terra", prevista dalla Legge di Bilancio 2016 e mai pienamente operativa, avrebbe dovuto creare un registro unico dei terreni pubblici disponibili per la cessione o la concessione. A distanza di anni, lo strumento esiste sulla carta ma non ha prodotto i risultati attesi: la banca dati è incompleta, i meccanismi di assegnazione sono farraginosi e molte Regioni non vi hanno aderito in modo sostanziale.

Sul fronte del censimento, l'Agenzia del Demanio ha avviato un programma di mappatura digitale del patrimonio immobiliare pubblico, ma la componente agricola resta quella meno coperta, complice la difficoltà di integrare dati provenienti da enti locali con sistemi informativi incompatibili.

Ogni ettaro che rimane incolto è un costo per la collettività, in termini di degrado ambientale, di opportunità mancate per i giovani agricoltori, di rendite illegittime per chi occupa senza titolo e di suolo che perde valore produttivo anno dopo anno.

La soluzione non richiede nuove leggi, ma l'applicazione di quelle esistenti: completare il censimento, pubblicare i dati, emettere bandi trasparenti, assegnare con criteri produttivi. 

• Terre agricole abbandonate e patrimonio demaniale in disuso: i milioni di ettari pubblici che lo Stato non vende, non affitta e non coltiva
• Banca nazionale delle Terre Agricole, 9mila ettari di terreni agricoli Ismea in vendita: le fasi, i prezzi e agevolazioni
• Pozzi artesiani abusivi nelle campagne italiane: prelievi idrici illegali tollerati da decenni che prosciugano le falde in piena emergenza siccità